为了加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保障人民身体健康，国家先后制订了《生猪屠宰管理条例》（以下简称《条例》）、《动物防疫法》、《食品卫生法》等法律、法规。其中《条例》规定，国家对生猪实行“定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营”的制度。未经定点，任何单位和个人不得屠宰生猪。为了更好地贯彻落实国务院《条例》精神，全面真实地反映我州生猪屠宰市场管理工作的现状，给各级政府重视和加强生猪屠宰市场的监管提供正确的决策依据，促进我州生猪屠宰市场健康发展，在今年3月底全州各县市开展自查的基础上，经州人大常委会主任会议同意，州人大财经委与州商务局组成的生猪屠宰市场管理执法检查调研组，在杨谷生副主任的带领下，调研组于5月15日至23日，深入从江、天柱、三穗、岑巩、镇远、凯里等六县市对其生猪屠宰管理情况进行了调查。

一、黔东南州生猪定点屠宰工作基本情况

我州生猪定点屠宰工作起步较早，1996年黄平、从江两县率先实行生猪定点屠宰。1998年春夏季交替时节，全国爆发了大面积的牲畜口蹄疫疫情，我州从江县定点屠宰场首先发现了两头受感染的生猪，相继10余个县市暴发了口蹄疫。疫情发现后，政府立即组织相关部门迅速扑灭。由于商务、农牧、卫生等部门处理果断，疫情很快得到控制，没有造成社会的恐慌和伤害人民群众身体健康的事件发生。此次口蹄疫事件发生后，生猪定点屠宰工作引起了州委、州政府的高度重视。1998年1月1日国务院《条例》正式颁布实施，州商务局迅速启动了我州生猪定点屠宰工作，并得到了州委、州政府领导的大力支持。1998年8月我州发布了《黔东南州生猪屠宰管理办法》（州府发[1998]36号）和《关于规范全州牲畜定点屠宰场（厂）服务收费标准意见的通知》（州府发[1999]21号）等两个文件，两个文件的出台，为我州刚刚起步的生猪定点屠宰管理工作走上正轨起到了积极的推动的作用。

从我州实施生猪定点屠宰管理8年来看，尽管工作步履艰难，发展不平衡，但许多方面也取得了很大的成绩，主要表现在：一是肉品质量显著提高。1999年1月1日至2005年4月31日，全州累计定点屠宰生猪、活牛132.24万头，全部经过检疫合格，既保证了鲜肉的市场供应，又有效地遏制了注水肉、病害肉的上市现象，保证人民群众基本吃上了放心肉。二是大幅度增加地方财税收入。累计为国家创造税收3835万元，有效遏制了生猪私屠滥宰大量偷税逃税现象。三是全州有13个县市屠宰场是利用国有食品企业长期闲置的资产进行改造建设的，不仅使闲置资产得到有效利用，而且经济效益和社会效益显著。13个县市食品公司安置了下岗职工400多人，解决了500余名离退休人员的医药费，保证了一方的平安和社会的稳定。四是减少因私屠滥宰造成周边的噪音和废水污染，净化城市环境。五是推动了我州畜牧业、畜产品加工业和城市肉品市场的健康发展。

二、  主要经验与做法

（一）          建立组织机构和管理机构。1998年，州政府成立州生猪定点屠宰领导小组，由时任常务副州长杨东胜任组长，州商务局长任副组长，工商、国税、地税、农牧、公安、环保等单位主要负责人为领导小组成员，领导小组下设办公室由州商务局具体负责生猪屠宰的日常管理工作。各县市政府也相继成立了领导小组和办公室。各级政府对贯彻落实《条例》非常重视，相应出台了屠宰管理方面的实施意见、通告、纪要等一系列文件。并建立了多种形式的屠宰执法队，最为规范的是凯里市设立了牲畜定点屠宰执法队和监督管理站，作为专门的屠宰行业管理机构，隶属市经贸局管理。镇远、三穗、从江等县由经贸局牵头，相关部门共同组成联合执法队等。

（二）   抓好定点屠宰场的设置和设施建设。州商务局和各县市经贸局在两级政府的关心支持下，主要在各县食品公司的基础上进行改建，积极推行生猪定点屠宰工作，到1999年全州17个县市区城关镇（除2000年岑巩因新县城搬迁未建定点屠宰场外）全部实现定点屠宰。到2005年5月底止，我州生猪定点屠宰场到州商务局依法取得许可证的共23个场，其中城关镇16个、乡镇7个。凯里市除在城区建有两个定点屠宰场外，又批准设置了七个乡镇定点屠宰场，定点屠宰工作向乡镇延伸。鼓励和支持屠宰场加快技术改造，推进机械化屠宰作业。目前全州已有机械化或半机械化屠宰场7个即：凯里市2个、三穗、黎平、榕江、从江、锦屏等五县城关各1个。

（三）   加强执法队伍建设，推行目标管理，屠宰执法与管理工作取得新成效。2004年6月，凯里市推行屠宰执法与管理工作实行目标管理，做到经费、人员、车辆“三落实”，责权和目标“两明确”。同时，出台了屠宰执法与监督管理工作暂行办法，建立起激励机制，做到有奖有罚，奖罚分明。在这一新举措的带动下，一年来，屠宰执法工作取得了可喜成绩。一是屠宰执法队集中全部执法力量，对以往的十多处私屠滥宰“黑窝点”及新掌握的私屠滥宰“黑窝点”不分昼夜的进行有效布控，使私屠滥宰行为得到控制。二是集中力量对已往私屠滥宰较为严重的商场和针对双休日市场上私屠滥宰肉产品突出的情况，实施重点整治，重拳出击，严厉打击了私屠滥宰的嚣张气焰。通过以上查、堵、控相结合的办法，市场上销售白条肉的情况大幅度减少，牲畜屠宰量大幅度攀升，日平均屠宰量由原来的190头—200头上升到250头左右。三是对屠宰场的内部各环节实行现场执法监督管理，有效杜绝了病害肉和注水肉出场。四是为保证肉品质量，向各乡镇定点屠宰场场主收缴管理押金，有效避免了注水肉在乡镇时有发生的情况。

（四）   屠宰场强化内部管理，保证肉品质量，确保广大人民吃上“放心肉、满意肉”。镇远县生猪定点屠宰场在企业内部管理上摸索出了一套行之有效的办法。一是实行目标管理，对场内各部门、各环节推行三定，即：定工作职责、定工作标准、定奖惩细则。二是在宰杀、运输环节上严格执行操作流程，细化肉品质量标准，实行肉品质量责任追究制。三是在较大型的农贸市场增设肉品保管员。四是实行牛肉挂牌销售，即在牛腿上打孔，用铁丝穿入检疫合格的铜牌后用封铅固定。从而有效遏制了注水牛肉、私屠滥宰牛肉上市。五是制定牲畜屠宰税费明白卡，使屠商明明白白收费，放放心心屠宰。

（五）   加强执法工作力度，开展联合执法，进行定期和不定期的专项整治。各县市各相关职能部门除了每天的执法检查和巡查外，还纷纷利用节假日开展大型的打击私屠滥宰、注水肉、病害肉的专项执法整治活动。据不完全统计从1998年至2005年3月全州共取缔私屠滥宰“黑窝点”150个，立案查处80起，罚款3万余元，收缴销毁非法屠宰的不合格牲畜产品9000余公斤，检查出病害猪牛980头。

三、  存在的主要问题及其原因

经对六县市生猪屠宰市场管理执法调研发现，目前我州存在问题仍较多，现将存在的亟待解决的主要问题报告如下：

（一）私屠滥宰抬头，造成国家税收流失严重。全州16个县市，除凯里、镇远、三穗、麻江、从江、锦屏等少数县市外，普遍都存在私屠滥宰现象。天柱县的私屠滥宰黑窝点到了十分猖狂的地步，据有关部门人员介绍城关周边乡镇都有1—2个黑窝点。天柱县城关镇常住人口约5万人，据县经贸局等部门统计除逢年过节外，市场上每天猪肉销售量在50—55头左右，而从定点屠宰场上市的猪肉只有17—20头左右，只占市场占有量的34%，有66%是私屠滥宰偷漏税费的肉产品。按天柱县城关目前市场正常肉食供应量测算,每天屠宰生猪55头，年屠宰量应为2万余头，按国税、地税每头猪共35元的税收计算年应缴税收70.26万元。2004年该县进点屠宰量仅为5841头，税收16万元，税收流失54.26万元，流失幅度达77.22%。岑巩县城关未实行定点屠宰，按工商部门每天在市场上收取的工商费测算，岑巩县城关每天食肉消费量在30头左右，年屠宰量约1.1万头，税收流失达38.5万元。再加上全州其他县市或多或少存在的私屠滥宰行为，仅城关镇私屠滥宰流失的国家税收全州每年就有近300万元。据了解，铜仁地区2004年定点屠宰量15万头，税收收入525万元，税收征收率为100%即35元/头，而我州2004年进点屠宰量23.45万头，税收收入588.99万元，平均税费征收率仅为71.76%即25.12元/头（这里包含了有的县市根据当地实际情况降低了有关税收的征收标准），即进点屠宰应收而未收足的税收达231.76万元，国家应收税费大量流失。另外，据我州农业部门统计的数据，2004年我猪、牛出栏数为235.2万头(其中:生猪208.36万头、牛26.84万头)，除农民自宰自食、州外销售等的除外，按50%应进入定点屠宰场屠宰的猪、牛年上市销售量117.6万头计算，每年的税收就有4116万元。2004年我州税收仅588.99万元占猪、牛出栏税收测算数4116万元的14.31%，应收未收的国家税收达3527.01万元。

据调查了解各县市定点屠宰受私屠滥宰的冲击的原因：一是部分居民和农户私自宰杀生猪并上市销售；二是来自于县城周边未实行定点屠宰的乡镇，这些乡镇距县城近，交通便利，可以偷漏税费。由于利益的驱使，加之无执法队和市场监管部门执法不到位、打击力度不够，以上私屠滥宰行为屡禁不止，更有越演越烈的势头。有的乡镇畜牧部门没有按照《条例》规定的“定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营”的国家制度执行，对未经定点屠宰和交纳税费的肉品只要交纳本部门检疫费后即加盖检疫印章任其在市场上运输和销售。有的屠商为了逃避检查，把私自宰杀的猪肉分割成条块，用塑料袋装上客车、货车进城销售，这种非法的、极不卫生的肉品，就这样堂而皇之从市场上了老百姓的餐桌。

（二）注水肉屡禁不止，人民群众食肉安全失去保障。2004年3月，台江注水肉事件由石秀诗省长亲自签字予以督办。2005年元月经举报黄平县的重安、旧州注水肉情况也引起了省政府高度重视，责成有关部门处理。虽然这两起较为严重的注水肉事件得到了有效解决，当地的注水肉得到遏制，但其他县市仍有注水肉上市销售。目前一些县市牛肉注水比较严重，定点屠宰场由于是机械化作业无漏洞可钻，屠商们便采取上市场后，相互分工合作把肉分割成条块搬回家注水。据反映二商场有些屠商还明目张胆，在公厕内注水，每头牛可注水60余斤。有的餐饮企业违反有关食品卫生法规定，贪图眼前利益，经常大量采购未经定点屠宰和检疫的注水猪牛肉加工销售，既坑害消费者，又损害公司实际利益。如果这种现象泛滥下去，不及时解决，隐伏着的问题一旦爆发出来，并造成了危害，就会给政府造成很不好的社会影响。

（三）各县执法队伍不健全，执法质量差。除凯里市经贸局建有专门的屠宰管理机构和执法队外，其余各县经贸局没有建立屠宰执法队伍，在对生猪屠宰市场依法管理上是面临“四无”状况，即无人员队伍、无专项经费、无交通工具、无执法手段。在此情况下为了开展定点屠宰工作，部分县采取了定点屠宰企业自己成立执法队进行执法的情况，造成了执法主体的不合法，实质上《条例》和省政府52号令（《办法》）在我州失去了贯彻执法的合法主体。

（四）部门配合不力，执法监管不到位、执法不严、打击力度不够。肉品流通市场监管涉及到各相关部门相应的法律、法规，部门之间职能交叉履行职责易出现工作人员互相推诿，推卸职责，执法监管不到位。如一些乡镇私屠滥宰的“黑窝点”进入城关销售的肉品，在市场销售管理和税费监控上，处置不力，有些县个别部门甚至采取了以收代管的办法，使不法屠商有机可乘；一些饭店、宾馆等餐饮业受利益驱使，违法收购、加工和销售非定点屠宰场屠宰未经检疫合格的白条肉、注水肉，有关部门缺乏有效监管，或者查而不处，使得餐饮企业成为私屠滥宰销售注水牛、猪肉的主要渠道。

目前全州屠宰执法过程中出现暴力抗法事件日益突出，严重威胁执法人员人身安全。生猪屠宰执法工作较其他行政执法有较大区别，一是基本上是凌晨4时至上午8时执法。二是面对的对象全是手持屠宰刀具的屠商。三是执范围有私屠滥宰窝点、定点屠宰场、运输和商品交易市场，执法管理面广、环节多，十分艰难、危险性极大。2001年黎平县经贸局屠宰执法人员陈建农亦被砍伤，执法人员受到不法屠商的谩骂、威胁、人身攻击事件也越来越多。2002年榕江县经贸局屠宰执法队员莫兴仁在屠宰执法中遭暴力抗法而被不法屠商用刀杀伤，有时执法人员在执行公务中受到持刀屠商的围攻阻碍，希望得到公安的协助，但由于“未造成事实上的伤害”，公安人员不从危害社会治安秩序角度，也不从妨碍执法人员执行公务角度执法，而往往只是采取“劝架”的方式来处理问题，在一定程度上助涨了不法分子的气焰。还有的县市屠宰执法受到当地土霸势力威胁，屠宰“黑窝点”长期受其保护，如果仅靠屠宰执法队的力量取缔该场是远远不够的。屠宰执法迫切需要公安部门的大力支持和长期配合。
    （五）硬件投资不足，定点屠宰设施条件差，无害化处理设施和肉品品质检验设备不健全。全州定点屠宰场生产设备、设施落后的问题没有完全得到改善，近几年来，州政府从工商技改专项基金中拿出25万元支持补助了10个县市屠宰场用于改善屠宰设施，推行机械化屠宰。由于资金不足，仍有16个定点屠宰场仍然是“一把刀、一口锅”进行传统的手工操作，肉品品质检验主要是凭经验和感观认识进行判断。并且随着城市建设步伐的加快，城镇建设的扩大，一些县城区屠宰场与设立定点屠宰的要求不相适应，镇远县、麻江县、施秉县、天柱、剑河、黄平等县的屠宰场都面临重新选址搬迁的问题。同时，屠宰场管理体制老化，迫切需要尽快进行改革改制。16个县市城关定点屠宰场有13个实际是县食品公司在运作。由于是国有企业，普遍存在冗员多、负债重、设施设备老化等问题，屠宰场所创造出来的利润还不够在职人员的工资和离退休人员的医疗费。企业没有资金积累，也无力进行场内设备更新、技术改造，这是造成我州定点屠宰厂发展滞后的主要因素。

（六）乡镇对生猪屠宰管理认识不足，屠宰管理工作滞后。农村四税减少、减免后，乡镇地方财政收入骤减，如何加强原有财源涵养和培植新的财源，开辟财税收入新渠道，是乡镇政府政权建设上的重要的经济工作和政治工作。一些乡镇忽视了生猪屠宰管理是政府行为，是关系到人民群众能否吃上“放心肉”，保障人民群众身体健康的大事。农村肉品市场销售监管基本上是空白或以收代管，屠宰税费流失严重，注水肉、病害肉严重威胁农村人民群众的身体健康。

（七）牲畜定点屠宰执法的法律、法规依据出现空缺。牛、羊实行定点屠宰的法律依据，仅在《贵州省生猪屠宰管理办法》第二十四条规定，在尊重少数民族风俗习惯的条件下，牛、羊也应实行定点屠宰。牛、羊实行定点屠宰的，按照本办法执行。这里没有明确规定牛、羊必须实行定点屠宰，因此屠宰执法人员缺乏强有力的执法依据。

四、意见和建议
我州各地生猪屠宰工作表现出的问题和不足，希望得到各级政府的

高度重视，各级政府要以对人民群众高度负责的态度，切实加强生猪定点屠宰工作的领导，各部门要齐心协力把杜绝私屠滥宰的行为作为一项长期而艰巨的任务来抓。

（一）             加强领导，调整充实生猪屠宰领导小组。对屠宰领导小组有人事工作变动的县市，要及时进行调整，确保工作有效运转。

（二）             继续加强生猪屠宰管理相关法律、法规的学习和宣传。一是执法人员要加强业务法规的学习。二是要充分利用电视、广播、报纸等媒体工具采取多种方式加大政策宣传的影响，让老百姓了解生猪定点屠宰的重要性和必要性，加强社会监督。
   （三）重新修改完善《黔东南州生猪屠宰管理办法》。一是进一步明确销售管理方面的有关规定；二是把牛、羊、狗等畜禽屠宰管理纳入屠宰管理办法的范围；三是规范部门职能职责，强化执法手段，建立长效监管机制。

（四）健全行政执法组织机构，确保国家财税增收、市场秩序稳定。《条例》第三条明确规定：“县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”。《贵州省生猪屠宰管理办法》第十条规定“县级以上人民政府商品流通行政主管部门应当配备必要的屠宰行政执法、监督人员。”而我州除凯里市经贸局建有行政执法队外，州级和16个县区商品流通主管部门均未建立。为此，我们建议州政府批准州商务局设立屠宰执法监督科。还没有建立行政执法管理机构的县必须尽快建立行政执法队，并拨付一定办公经费和配备必要的执法交通工具。使行政执法机构成为堵塞税费流失，维护市场秩序的政府监管执法主体。

（五）建立部门联合执法的长效机制。一是政府制定商品流通主管部门、工商、公安、卫生、农牧、税务、物价、环保等职能部门联合行政执法有关制度，进一步明确相关职能部门的职责职能。二是成立联合执法小组，小组工作人员由相关部门的执法人员组成，执法人员实行专（兼）职人员，并实行目标责任考核制，制定一定的奖惩办法，避免每次联合执法时出现的协调困难现象。三是把生猪屠宰管理工作纳入政府的目标管理考核内容。四是不定期召开联席会议。据了解，铜仁地区部分县市的做法是单独成立一个生猪屠宰办公室，直接隶属当地政府，办公室工作人员为相关职能部门的行政执法人员，办公室人员的工资由原单位开支，有关补贴、福利由当地政府根据办公室目标任务完成情况返还部分财政收入进行发放。

　（六）肉产品销售实行市场准入制，规范肉品市场秩序。各县市政府可结合当地实际出台有关肉产品销售市场准入制度。准入制的基本原则：一是进入市场的牲畜产品实行“一证两章”即“动物产品检疫合格证明、动物产品检疫合格验讫印章、屠宰厂（场）的肉品品质检验合格验讫印章”。二是各县市乡镇定点屠宰场屠宰的牲畜产品原则上只能在本县市范围内销售。三是统一税费标准，一个市场内销售的牲畜产品必须实行统一的税费标准。确保本区域内的税费公平，避免市场的不良竞争。四是个体肉贩实行“三证”经营即“营业执照、卫生证、健康证”，个体肉贩的营业执照要经商品流通主管部门审核后，工商、卫生部门才能发证经营，对违法经营者要停业整顿，情节严重的要吊销其营业执照。

   （七）加快生猪定点屠宰企业的改革改制步伐、推进机械化屠宰进程。对债务负担过重的企业与金融部门协商可采取按一定比例一次性偿还债务的办法处理；职工安置费资金有缺口的，政府可在改制基金中给予部分政策倾斜，保护该行业的发展；政府要协调有关部门减免企业的各种改制费用。改制后的屠宰场要加快生猪屠宰场所现有设施的改造和提高，近阶段未能改制的屠宰场也要积极筹措资金，进行部分技术设施改造。
    （八）引导有条件的屠宰场向肉品深加工项目发展。我州屠宰企业只有单一的鲜肉上市，并且主要通过农贸市场进行销售，这种方式虽然灵活、方便，但不符合卫生要求和跟不上人民群众日益提高的生活质量。业务主管部门要指导和帮助凯里龙头综合屠宰示范场进行肉品深加工项目的发展，建成牲畜屠宰、鲜肉分割、肉品保鲜、肉制品系列加工、生产、销售一条龙的加工企业，带动我州屠宰加工企业的发展，进一步提高人民群众肉食质量水平。

                                               二00五年六月二十七日